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关于中国产业集聚问题的看法
2017-02-13 16:34 李伟  节选自《创新集群:三十年探索之旅》王缉慈著

1、问题的提出:工业地产方兴未艾

城市需要什么样的发展?我国三十年的园区发展成就显著,然而进一步的“圈地运动”危机四伏。当前中国很多地方的工业地产开发问题倾向严重,而很多都以打造“产业集聚区”作为理由。

我认为产业集聚是个中性词组。为什么全世界很多的文献都表达产业集聚促进技术创新、促进成本降低,而我却认为产业集聚是个中性词组呢?这是中国很多人把产业集聚理解偏了,工业开发以打造“产业集聚区”为由,这是有风险的。其实产业集聚使企业降低成本和促进技术创新的效果不是必然的。产业集聚也会发生负面效应,产业集聚区的未来有盛有衰。一群企业集聚到了某个地方,这个地方不一定能发展起来;即使这群企业在某个时期发展起来了,也不一定会永续获得竞争优势。

工业园区建设有很多成功的经验。但是现在有个很有意思的现象,就是在中国凡是要发展某种产业,从中央到地方,政府部门首先想到的是园区、新城。除关税特惠的各类开发区以外,还有科技新城(园区)、大学科技园区、职教园区、低碳园区、生态园区、产业转移园区(韩商、浙商、粤商……)、主题园区、创意产业园区(动漫、电影……)、制造业园区(服装、水泥、制糖、酒业……)、服务外包园区(软件、生物医药……)、战略性新兴产业园区……也就是说产业的发展和工业地产发展紧紧缠绕在一起。

到维基百科上去查Real Estate development,首先是Commercialindustrial,也就是说工业地产和商业地产属于房地产开发的一部分。工业地产已成为我国一些地方政府快速制造政绩、快速创造GDP的手段。实际上,最近一年或更多时间里,中国大量的房地产商甚至不少制造业企业都已经转到工业地产,比如据报道TCL集团在各地已有和未开发的基地面积超过百万平方米。

文化部在20107月下发的通知中要求加强文化产业园区、基地管理,指出文化产业园区、基地发展进程中一哄而上、盲目发展的问题比较突出,需要引起高度重视。

关于总部基地。我认为北京的总部基地一开始也是房地产推动发展的,但是它确确实实取得了一定的成功,已入驻400余家企业。在这个基础上,现在全国很多城市都建总部基地,其中东北(沈阳)和山东青岛城阳总部基地比北京更大,有愈演愈烈的趋势。北京总部基地占地65公顷,500栋总部楼,总建筑面积140万平米,总投资120亿人民币。东北总部基地占地7000亩,总建筑面积500万平米。由2000栋总部楼,总投资200亿元。青岛城阳总部基地占地2400亩,建筑面积260万平方米,可容纳2000家企业总部,总投资110亿元人民币。难道有那么多企业把总部集中到这些基地中吗?这方面我有一些看法,这里不展开了。

由于地方政府缺乏资金进行基础建设而向银行贷款,但基础建设的回报率通常较低,贷款的部分数额可能不能收回。过分的工业地产开发导致资源浪费、失地和拆迁的社会问题凸显、官员腐败现象滋生。企业转向经营房地产业而轻视本行业技术创新的问题也相当普遍。中国现阶段的很多深层次的问题与工业地产的过度开发不无关系。

2、关于产业集群问题

20世纪80年代中期以来,多个学科重新挖掘了产业集聚对于促进技术创新和增强国家竞争力的作用(所谓“新区域主义”),研究了发达国家成功案例。“产业集群”概念得到了一些政界和商界的认可,也成为很多国家区域经济和科技发展的新思维和政策工具。

产业集群是一群在地理上邻近的企业和机构(通常称为行为主体),它们具有产业联系而且相互影响。通过行为主体的联系和互动,在区域中产生外部经济,从而降低成本,在行为主体相互信任和合作的学习氛围中促进技术创新。

在国际上,产业集群概念应该说是很重要的。这个概念最初是在发达国家提出来的,是促进技术创新的概念。但是应用到发展中国家就有些问题。集群中相互学习和促进创新的效应可能产生,也可能不产生。

集群和园区的概念一直缠绕在一起的,城市化、地方化这些概念也一直缠绕在一起的。这方面在中国并没有真正理解,尤其是这两个概念有一部分是重叠的,也就是说企业在近距离靠近、共生,发生促进降低成本和技术创新这样的效应,可能需要园区,也可能不需要园区。

传统的产业集聚理论一般只是把企业集聚的区域作为企业的经营地点(site of operation);而新的集群概念是把企业集聚的区域作为企业的互动地点(site of interaction),通过互动,特别是知识的互动来实现创新。对于发展中国家来说,现在基本上只考虑经营的效益。中国现在正建设产业集聚基地,而在基地里面是不是将来会促进这些行为主体之间的互动,这方面值得研究。

从国务院特区办和国家科委建立经济技术开发区和高新技术产业开发区开始,直到现在,中国的园区发展方兴未艾。比如说各种各样国家级的关税特惠区、大学科技园区等。应该详细去看每个工业园区是否真正是发挥作用。

3、中国的园区发展特点

一是数量多。二是主管部门分割。国家发改委、国家科技部、教育部、文化部、新闻出版署、国资委等都对建设园区感兴趣。三是面积大,一区多园。

中国的各类园区数量很难精确统计,仅国家级的加起来就有千余个,这里就不一一列举了。北京师范大学资源药物与中药资源研究所张文生教授曾经引用Ernst & Young2002全球生物工程产业报告说,我国生物医药产业的园区数量多,但企业数量少。美国、德国、瑞典和中国的生物医药产业园区数量分别是1614236;美国、欧盟、日本、中国的生物医药企业的数量分别为14661878334160

 “条条块块分割”和追求政绩导致园区发展过热的例子也是比比皆是。例如,国家广电总局、文化部、新闻出版署都建有动漫、游戏产业园区或基地;再如全国100多个城市提出建设新能源基地,但很多能源企业并没有核心竞争力,还是拼成本。

我国从中关村开始的“一区多园多基地”模式已经推广到全国各地,中关村科技园区占地大(23252.29公顷,2006年数字)大概世界上绝无仅有。而发达国家的园区却不是这样的,例如美国在国防科技中起重要作用的桑迪亚科技园区(Sandia Science & Technology Park )只有200多公顷土地,23个组织,1453个人(20069月数字),比属于中关村科技园区的雍和园还小。

4、中国需要什么样的产业集聚区

中国的产业发展和工业地产开发高度相关,“产业集群”和“产业集聚区”往往成为园区开发的缘由和愿景。但是,这些工业地产开发后,要走创新型发展还是依赖型发展的道路?产业集聚区背后的深层逻辑如何,中国到底需要什么样的产业集聚区,却是一个十分复杂的问题。从提高区域竞争力的方面来分析,问题的关键不在于是否存在产业集聚,也不在于产业集聚板块的多寡,也不在于产业集聚区域内的主导产业是朝阳还是夕阳的,而是这些产业集聚区域内的行为主体如何,处在产业部门价值链的什么环节,产业联系如何。为此,需要真正关注技术创新和产业升级这个根本问题。

到底中国需要什么样的产业集聚区呢?中国要建设创新型国家,这次“十二五”规划淡化了GDP,但实际上我们产业集聚区的建设或者说我们以“产业集聚区”为名来建的各种各样的园区,在某种程度上还是为追求GDP而建的。

在产业规划、空间规划这方面,我们现在仍然是资源过分分散,不能够真正以技术创新来促进区域发展。这和我国的研究和开发资金的分割管理,以及大学盲目兼并,实则大学相关学科联系不足等问题类似,那些园区以促进“产业集聚”为名,实则以产业过分分散。

当前中国对产业集群的理解普遍存在误区有:在创造GDP 的压力下盲目打造产业链和产业集聚区以追求经济增长目标,房地产驱动的发展愈演愈烈。在利益主体的博弈情况下,需要多行业多主管部门的协调和政策的匹配

我们无论是发展高技术产业和创意产业、还是发展战略性新兴产业、低碳产业,都有习惯思维,往往只是移植产业的概念之后,就要建设园区。我认为发展产业活动,重要的是认识在该产业中所处的环节,是高端环节还是低端环节,还要进一步分析,到底这个产业是需要提高产业集中度、发展大型企业,还是需要中小企业集聚?是只发展加工、接受服务外包吗?以吸引外来资本为主,还是需要本地创业活动?我们很多地方都是依靠外国或者外地的资本来驱动本地发展,“十二五”以后希望有所转变。

总之,在我国现阶段,园区是追求GDP的有风险的政策工具。不顾时机和条件,大建园区(“产业集聚区”)是工业地产开发驱动的发展模式(property-driven development)。据了解,目前,政府的主管部门下的公司难以有效运营过多的工业园区,因此引入了工业地产开发商,而一些工业地产开发商动用各种资源,将工业园区内的土地用途进行了较大的变动,很多工业用地变成居住用地,国家调控后,出现了所谓“2.5产品”,以工业和科技研发立项,实际上卖房,而对引入项目的长远考虑不足。

国内很多城市都在搞城市规划博物馆,到处在建设这样的基础设施。但是目前的状况是什么?未来的目标是什么?是吸引世界500强,吸引海归研发,还是吸引外地人才?是吸引企业总部,还是吸引转移来的产业?是发展加工制造业,发展服务外包业,还是发展文化创意产业,还是发展大型商贸业?或者,就是圈地囤积资源,伺机以做商用地产,获取更高利润?目标如何达成?对这些问题要进行深刻反思。

不顾企业需要多少用地,不顾时机和条件,忽视产业创新,依赖外资和外国技术,强调企业规模而忽视交易效率,根据发达国家的产业分类来确定产业优先等级,缺乏自主创新能力,易受到外部市场波动的强烈冲击,我国这些年来所出现的上述种种问题,是需要认真思考的时候了。我们很多成功的经验都是从八九十年代开始,现在21世纪,尤其是最近,后金融危机时代,是不是每个企业和每个地方的发展都要大量的圈地呢?到底圈地的目的是什么?

欧盟的知识时代工业土地管理项目MITKE以西班牙、英国、爱尔兰、罗马尼亚、波兰等国的10个地区为例进行土地管理的合作,该项目在指出工业园区重要性的同时,特别提到为产业集聚和企业优势互补提供机会, 促进企业的技术创新,以及在节能减排、管理交通等方面发挥作用。这方面还有很多文献。工业园区之所以要开发,最重要的是实现实实在在的产业集聚,优势互补,而不仅仅是招商引资。

由于建设园区和新城的风险性还没有得到充分认识,我希望加强工业地产的战略规划,充分考虑行为主体的需求,最大限度地降低产业园区的风险,避免过度分散,节约用地。我希望加强对工业地产的研究,把形象打造、园区营销和实体发展结合起来,及时扭转问题倾向,使国家资产免受损失。我希望加强对工业地产的管理,进行用地控制;严格审批,分期开发,租赁为主;不以单位面积GDP为主要评价标准。

我建议在改变发展观方面,还是要强调创业、创新和创造力。要有长远的观点,真正投入到发展创新集群的努力中去,投资到促进产业联系和技术创新中去。以集群理念,加强行为主体的沟通和联系,整合资源。为此,制度创新是最关键的。

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